土地管理变革提速

发布时间：2025-05-19　点此：1146次

《我国经济周刊》记者王红茹｜北京报导

近期举行的中心全面深化变革委员会第四次会议审议经过《关于变革土地处理制度增强对优势区域高质量展开确保才能的定见》（以下简称《定见》），让土地处理制度变革引起社会各界的遍及重视。

此次会议着重，要树立健全同宏观方针、区域展开愈加高效联接的土地处理制度，进步土地要素装备精准性和运用功率，推进构成主体功用束缚有用、疆土开发和谐有序的空间展开格式，增强土地要素对优势区域高质量展开确保才能。

在当时外部环境杂乱、我国经济继续上升向好的根底还不安定的大布景下，进步土地的处理功率，尤其是增强土地要素对优势区域高质量展开的确保才能，将对工业立异展开发生更为直接有用的促进作用。

着重增强对优势区域的土地要素确保

3月27日，天然资源部疆土空间用处操控司副司长李亮在天然资源部3月份例行新闻发布会上承受媒体采访时表明，2024年全国用当地案总量确认为600万亩，在装备方法上首要有5项行动，一是对严重项目用地，根据清单“应保尽保”；二是对未归入要点确保项目用地，继续施行“增存挂钩”；三是对经济展开优势区域歪斜安排根底方针；四是对确保粮食和生态等其他优势区域奖赏方案方针；五是支撑稳固拓宽脱贫攻坚效果和村庄复兴展开。

这5条行动中，“对经济展开优势区域歪斜安排根底方针”与此前中心全面深化变革委员会第四次会议着重的“增强土地要素对优势区域高质量展开确保才能”方向共同。

“十四五”规划提出，以中心城市和城市群等经济展开优势区域为要点，增强经济和人口承载才能，带动全国经济功率全体进步。

之所以着重对经济展开优势区域歪斜安排根底方针，在我国疆土经济学会理事长、国家发改委疆土开发与区域经济研究所原所长肖金成看来，这是根据我国国情的必然选择。

“跟着我国经济的快速展开，土地资源越来越成为稀缺资源，尤其是优势区域的建造用地十分严重，某种程度上约束了经济展开和城市建造，变革土地处理制度势在必行。”肖金成在承受《我国经济周刊》记者采访时表明。

我国科学院大学国家土地科学研究中心主任董祚继对《我国经济周刊》记者表明，土地要素确保向优势区域歪斜，意味着乡镇建造用当地针要跟GDP展开、吸纳外来人口挂钩，假如一个当地人口的增量越大，为确保其展开功用，有关部门将供应相应的建造用当地针。“尤其是这些优势区域的GDP占我国GDP总量的份额较高，这些区域经济高质量展开稳步进步了，也将助推我国经济继续添加。”

重庆綦江区一处正在兴修的楼盘

优势区域特指中心城市和城市群

“十四五”规划提出的经济展开优势区域首要是指中心城市和城市群。

中心城市近年来被咱们广为重视，源于国家中心城市。到现在，我国共有北京、上海、广州、天津、重庆、成都、武汉、郑州和西安等9个国家中心城市。这9个国家中心城市是否需求增强土地要素确保？

人口数量是城市展开的重要因素。2014年国务院印发的《关于调整城市规划区分规范的告诉》明晰将城市区分为五类七档：

城区常住人口50万以下的城市为小城市，其间20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口 100万以上500万以下的城市为大城市，其间300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。

9个国家中心城市均为直辖市和省会城市，这些城市的人口均超越了1000万。深圳、青岛、宁波、厦门和大连5个方案单列市的人口也都在500万以上。

在董祚继看来，超大、特大城市，因为城市人口添加，交通和环境压力大，是需求操控增量甚至要减量展开的，在疆土空间规划上，首要应该支撑的是Ⅰ型、Ⅱ型大城市以及都市圈外围的中小城市。这些城市的人口不那么多，城市交通、大气环境的承载力也没那么严峻。

但这并不意味着超大、特大城市和方案单列市不需求支撑，“支撑北京、上海等特大超大城市的展开，并不必定经过添加用当地针，对这些城市的支撑要点应放在怎么进步城市的展开质量上，从而推进城市的高质量展开。”董祚继表明。

除了中心城市，城市群亦归于优势区域范畴。《我国经济周刊》记者整理发现，“十四五”规划说到19个城市群，别离出现在两个章节中。在“开辟高质量展开的重要动力源”章节提出：以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为要点，进步立异策源才能和全球资源装备才能，加速打造引领高质量展开的榜首队伍。

在“推进城市群一体化展开”章节提出：优化进步京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群，展开壮大山东半岛、粤闽浙滨海、华夏、关中平原、北部湾等城市群，培养展开哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。

在肖金成看来，经济展开的优势区域便是这些城市群区域。“长三角、京津冀、珠三角、成渝区域，以及长江中游、山东半岛、辽中南区域等城市群，都是我国经济展开的重要区域。这些区域具有强壮的经济实力，为我国经济添加作出了巨大贡献。也因为展开得比较快，天然对土地的需求量比较大。”

江苏省淮安市某修建工地

方针层面确保优势区域合理用地

变革土地处理制度的条件是，要牢牢守住18亿亩犁地红线。

此前举行的中心全面深化变革委员会第四次会议提出，“要树立健全同宏观方针、区域展开愈加高效联接的土地处理制度”。安置相关作业时，会议明晰指出要严守“三条操控线”：犁地和永久基本农田、生态维护红线、乡镇开发鸿沟。

党的十八大以来，党中心、国务院作出划定并严守生态维护红线的严重战略安置。2019年，《中共中心国务院关于树立疆土空间规划系统并监督施行的若干定见》发布，明晰了我国疆土空间规划系统顶层规划方案。

2022年，《全国疆土空间规划大纲（2021—2035年）》（以下简称《大纲》）正式印发施行，树立起面向2035年我国国家空间展开的全体方针结构。

天然资源部部长王广华此前承受新华社记者采访时表明，《大纲》明晰，全国犁地维护使命方针为18.65亿亩，坚持到2035年不变。

“这‘三条操控线’是根据我国农业、生态、乡镇三种类型的空间，别离对应划定的三条红线，归于我国对疆土空间处理的强制性束缚要求。”董祚继表明。

在严守“三条操控线”的条件下，怎么增强土地要素对优势区域高质量展开的确保才能？“现在我国是用年度建造用当地针的安排方法。因为担忧一些当地占地过多，18亿亩犁地红线被打破，所以每年天然资源部都会给每个当地分配土地运用年度方案方针。”肖金成说。

在2016年原疆土资源部修订的《土地运用年度方案处理方法》中，土地运用年度方案方针包含以下4个方面：一是新增建造用当地案方针，包含新增建造用地总量和新增建造占用农用地及犁当地针；二是土地整治弥补耕当地案方针；三是犁地保有量方案方针；四是城乡建造用地增减挂钩方针和工矿废弃地复垦运用方针。各地可以根据实际需求，在上述分类的根底上增设操控方针。

事实上，土地运用年度方案方针的安排与用地功率的进步相挂钩。测算一个当地近几年单位GDP所耗费的建造用地，是衡量当地用地功率是否进步的一个重要方针。

“假如单位GDP所耗费的建造用当地针降低了，方案分配的土地运用年度方案方针就会下降。”董祚继表明。

事实上，我国经济展开较快的优势区域，往往也是用地功率进步较快的区域。

“我国疆土空间规区分5个层级，即国家级、省级、市级、县级、乡镇级，年度建造用当地针对各级城市施行差别化管控。根据咱们多年查询，年度乡镇建造用当地针分配要确保中心城市和城市群合理用地，其间Ⅰ型和Ⅱ型大城市以及都市圈外围的中小城市是支撑要点。”董祚继表明。

需求指出的是，我疆土地运用年度方案方针的安排施行增存挂钩。

近年来，全国新增建造用地需求继续削减，而批而未供和搁置土地规划有添加趋势。2018年，《天然资源部关于健全建造用地“增存挂钩”机制的告诉》印发，提出向批而未供土地和搁置土地“亮剑”，强力破除土地资源无效低效供应，进步资源供应质量和功率。

“土地运用年度方案方针施行增存挂钩，首要是指建造用地施行增量供应与存量挖潜相挂钩，存量指的是批而未用的土地和搁置土地。增存挂钩是一种机制，旨在调集当地活跃性，倒逼各地进一步盘活运用批而未供和搁置土地，构成节省优先的绿色展开导向。”董祚继表明。

在江西吉安泰和县沿溪镇山东村，农业机械正在整地作业。

严重项目用地，优势区域占比大

严重项目是安稳经济工作的“压舱石”。《我国经济周刊》记者注意到，“对严重项目用地，根据清单‘应保尽保’”的提法位居本年全国用地装备方法之首。

本年以来，上海、山西、云南、海南、北京、天津、福建、贵州、河北、重庆、四川、山东、浙江、河南、广东、江苏、甘肃等地连续发布了2024年要点项目方案/清单。

上海市发布2024年严重建造项目方案，正式项目191项，其间科技工业类76项，社会民生类23项，生态文明建造类16项，城市根底设备类67项，城乡交融与村庄复兴类9项；别的方案安排准备项目26项。

江苏省2024年省严重项目清单共安排项目510个，包含施行项目450个、储藏项目60个，施行项目年度方案出资6408亿元。其间，工业项目280个，年度方案出资2166亿元；民生确保项目12个，年度方案出资967亿元；生态环保项目13个，年度方案出资119亿元；根底设备项目145个，年度方案出资3156亿元。

推进成渝区域双城经济圈建造联合工作室发布《共建成渝区域双城经济圈2024年严重项目清单》，触及项目300个，总出资约3.6万亿元，项目数量和总出资额较2023年均有所进步。这300个项目包含根底设备、现代工业、科技立异、文明旅行、生态环保、对外开放、公共服务等七大要点范畴，将助力成渝区域进一步疏通“大动脉”、建强“工业链” 、做优“生活圈”。

……

天然资源部2023年6月13日发布的《天然资源部关于进一步做好用地用海要素确保的告诉》（以下简称《告诉》）指出，严重项目可请求先行用地：需报国务院同意用地的国家严重项目和省级高速公路项目中，操控工期的单体工程和因工期紧或受时节影响确需开工建造的其他工程可请求处理先行用地，请求规划准则上不得超越用地预审操控规划的30%。先行用地同意后，应于一年内提出农用地转用和土地征收请求。

此外，严重建造项目在必定期限内可以许诺方法执行犁地占补平衡。《告诉》指出，对契合可以占用永久基本农田景象规则的严重建造项目，答应以许诺方法执行犁地占补平衡。

“严重建造项目首要是指省级以上批阅立项的严重项目，比方高铁、高速公路以及严重水利工程项目等，这些项目的用当地针是由国家确保。省级严重项目首要由省政府来担负。因为严重项目大多散布在优势区域，这些支撑方针假如执行得好，十分有利于优势区域的展开。”董祚继说。

犁地占补平衡助力优势区域

犁地占补平衡方针是我国为了严厉维护犁地、确保国家粮食安全和农业可继续展开而施行的一项重要土地处理方针。

1997年，中共中心、国务院发布《关于进一步加强土地处理真实维护犁地的告诉》，初次提出了各省（自治区、直辖市）应坚持犁地总量动态平衡的要求。尔后，我国的犁地占补平衡方针阅历了屡次适应性调整与优化。

在肖金成看来，犁地占补平衡是建造占用了多少犁地，各地政府就应弥补添加多少数量和质量适当的犁地。“比方一个城市建造开发区或许工业园区占用了犁地，就要在另一个当地开垦相同规范和面积进行弥补，确保犁地不削减。现在面对的问题是城市群这些优势区域土地后备资源缺乏，没有可以开垦的土地，有些当地为了到达占补平衡，把犁地都开到了山上，这实际上破坏了生态。”

2017年发布《中共中心国务院关于加强犁地维护和改善占补平衡的定见》，要求改善犁地占补平衡处理，严厉执行犁地占补平衡职责，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为弥补执行弥补犁地使命。

“事实上，犁地占补平衡和城乡建造用地增减挂钩此前首要在县域范围内进行、以县为单位来详细执行，可是经济活动彻底约束在县级范围内，可以统筹或许调理的地步不大，假如扩大到全市或许扩大到省域范围内，比方城市群或许都市圈，都在一个省域范围内，答应在全省范围内施行占补平衡和增减挂钩，这样占用犁地就找到了弥补的途径，处理犁地占用问题就简略得多，建造用地的价值也更能充沛闪现。”董祚继说。

因为我国犁地后备资源区域散布不均，跟着弥补犁地的继续展开，一些当地特别是直辖市和一些中东部省份，在本辖区内完成犁地占补平衡有压力。

以安徽省淮北市为例，作为全国重要的资源型城市，近年来，在采煤沉陷区管理、加强生态修正、严厉犁地维护方面采取了一系列方法，取得了活跃成效。可是让安徽省淮北市副市长梁龙义颇感担忧的是犁地后备资源对立杰出。

“淮北市每年城乡建造展开占用犁地约1万亩。一起，因采煤沉陷仍形成很多犁地损毁。据预测，2023年至2035年，还将因采煤形成沉陷犁地约7万亩，其间永久基本农田约6.4亩，执行犁地维护方针查核使命压力较大。”梁龙义表明。

建造占用犁地跨省域弥补的呼声很高。其实，早在2018年3月，国务院工作厅印发了《跨省域弥补犁地国家统筹处理方法》（以下简称《方法》），明晰了建造占用犁地跨省域弥补的国家统筹方法。

“施行弥补犁地国家统筹这项方针首要针对东南滨海兴旺省份，新增建造用地后本身真实弥补不了的，就可以到东北或许西北去弥补犁地。这项方针很大程度上化解了东南滨海一些经济优势兴旺区域后备资源缺乏的问题，有利于优势区域的展开。”董祚继说。

跨省域弥补犁地国家统筹方针，让梁龙义有了新思路。他表明：“下一步，咱们将统筹好区域经济布局和疆土空间运用，安身资源型城市转型的阶段性特征，扩大长三角一体化、皖北全面复兴等方针叠加机会的比较优势，细化土地处理方针单元，进步资源开发运用水平，推进高质量转型展开。”

城市更新供地形式给优势区域带来新气象

城市更新不仅是修建形状的改动，与土当地针密不可分。

2023年11月，天然资源部发布《支撑城市更新的规划与土当地针指引（2023版）》，对城市更新在规划引领、用处操控、土当地针联接等方面明晰了方针、框定了准则、指明晰途径，向外界开释一系列具有新意和亮点的信号。

“这是一项规划与土当地针初次深度交融的方针指引。”中心财经大学城市处理系主任、副教授王伟日前撰文表明，“城市规划与土当地针就像一对孪生兄弟，具有天然的相得益彰特点。方针指引出台是多规合一变革树立疆土空间规划系统后，将规划与土当地针初次深度交融的全新出现。”

如在第四部分“辨认更新方针”中，明晰土地运用低效，土地用处与修建物运用功用不契合城市功用布局和展开要求的片区、修建物、设备和公共空间等空间方针作为优先确认更新方针，在“做实根底查询”中，明晰要归纳运用疆土查询、城市疆土空间监测等效果归入疆土空间根底信息渠道，做实城市更新的规划查询根底。

在董祚继看来，城市更新区域首要会集在中心城市和城市群，中小城市虽然有但比较少。“最早进行城市更新的城市比方广州、深圳，也包含北京、上海等直辖市，都是经济展开水平高，人均收入和消费水平也相应较高的城市。出台城市更新方针，其实也是在支撑这些优势区域改变展开方法和愈加集约化运用土地来促进经济的高质量展开。”

经过城市更新将经济效益低的存量用地晋级变成更具价值和内在的城市空间，是破解土地紧缺这一实际难题的有用方法。近年来，北京经济技术开发区进行的城市更新，共盘活用地403公顷，13个项目成演示，交出了一份美丽的成绩单。

阳光之下，亦庄新城核心区隆庆街10号自有异样风貌，晶莹剔透的玻璃幕墙与湛蓝天空相互辉映，云流慢慢泛动于幕墙与蓝天之间……

基层出产、上层研制，健康智谷不仅是北京市第一批城市更新演示项目，也是北京经开区在探究“工业上楼”形式的路上迈出的成功一步。

北京经济技术开发区有关负责人向《我国经济周刊》介绍，该项目用地面积8900多平方米，原为安姆科软包装印刷基地，2018年全体搬家后，2019年北京亦庄城市更新有限公司回购了这块土地。2021年6月破土开工，经过18个月的“雕刻”，一座簇新的工厂总算在2022年的冬日揭开了奥秘面纱。不久后，港股上市公司先瑞达医疗科技有限公司入驻，经过产线专业安置后，2023年10月正式投产。

事实上，缺乏1万平方米的“小”地块在必定程度上约束了土地功用的发掘。为此，建造者们聚集生物医药主导工业方向，对工业所需的出产、研制、中试等多种类型空间进行全面调研剖析，依照“基层出产、上层研制”的工作理念，匹配性规划修建层高、楼板荷载、柱网距离、出产辅佐设备和配套服务设备，合理安排笔直交通系统，完成净污分流、人货分行的高效工作，最大极限满意医药健康范畴企业的特别工艺需求，使得该项目“抢”出了生命健康工业承载空间，为企业供应了出产、工作、研制等全过程一体化的工业空间，极大进步了土地运用效能。

经过“工业上楼”的实践，探究出一条处理空间缺少、完成城市功用和工业晋级之间和谐交融的有用处径，真实完成了以“寸土”生“斗金”。

健康智谷经过工业上楼完成了工业用地节省集约运用，已经成为北京经开区城市更新供地形式的典型代表。

“城市更新并不是简略加固创新或许推倒重建，而是正视存量低效用地，借助老园区老厂区的肌理原貌，经过对修建、生态的合理改造，丰厚项目业态与功用，盘活工业空间；是明晰辨认方针工业需求空间逻辑，科学安排工业上楼，有用开释土地效能。”北京经济技术开发区有关负责人表明。

现在，北京经开区已进入城市更新、盘活土地存量的新阶段。上述负责人表明，接下来，将继续优化亦庄新城土地资源装备，节省集约运用存量用地，加大土地空间确保力度，进一步推行“50年国家战略项目+20年弹性出让+先租后让+代建规范厂房+城市更新”的五级供地形式，推进城市更新供地形式的新实践，打造工业新城归纳展开标杆。

（本文刊发于《我国经济周刊》2024年第8期）

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